【科技】革新型国家建设须认真对待的四个法治问题

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演讲者:谭启平演讲地点:西南政法大学毗才楼演讲时间:年5月

作者:谭启平《光明日报》( 年07月28日11版)

现场贺明摄

年5月，中国共产党中央、国务院印发了《国家创新驱动快速发展战术纲要》。 这个纲要也把二轮驱动(即重复科学技术创新和体制机构创新)作为国家创新驱动快速发展战术的主要副本。 从某种意义上说，只有面向科技创新的实际不断推进体制机构创新，将创新型国家建设全面纳入法治化轨道，才能持续释放科技创新的活力，为创新提供有力的法治保障，推进创新型国家建设的全面有序进行 关于如何推进体制机构创新，我认为以下四个重大法治问题的确定和处理在推进创新型国家建设中发挥重要作用。

1 .健全促进和保障科学技术创新的法律制度体系

完整的法律制度是建设创新型国家的基本保障。 近年来，我国创新型国家建设法律制度取得了很大进步。 首先，除了《专利法》、《著作权法》、《商标法》等以前流传的知识产权法律制度外，还编纂了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》等，初步形成了创新型国家建设相关的法律制度框架。 其次，与科技创新相关的一系列行政法规、部门规章和其他规范性文件构成了比较全面的科技法规政策体系。 另外，各省、市、自治区也通过地方性法规和地方政府规章，有益地探索了创新型国家建设相关的地方科学技术法治。

但与此同时，中国科技创新法律制度建设还存在很多不足。 这是第一，在中国创新型国家建设过程中，中国共产党中央及国务院的文件、领导演说、有关部门规则和其他规范性文件广泛存在，全面系统、科学完善的法律制度还没有建立起来。 第二，与创新型国家建设最相关的《科学技术进步法》和《促进科学技术成果转化法》的宣言性规定太多，操作性不强。 例如，《科学技术进步法》第59条规定:国家逐步提高科学技术经费投入的整体水平国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应高于国家财政经常收入的增长幅度。 全社会科学技术研究开发经费必须占国内生产总值的适当比例逐步提高。 但是，增长和提高的具体幅度是什么？ 如果没有增长和提高，你有什么法律责任？ 没有规定。 第三，规范之间缺乏系统化的协调，也有相互矛盾的地方。 例如，关于课题的结余经费如何解决，科技部、财政部、国家计划委员会、国家经济贸易委员会于2002年1月共同发表的《关于国家科学研究计划实施课题制管理的规定》已完成，通过检查课题的结余经费，归 科技部在2005年11月发表的《关于采用和加强严重财政纪律、国家科学技术计划课题经费的通知》中规定，课题总经费的5%以上或20万元以上课题的雄辩经费必须按照原来的途径支付。 两者有明显的矛盾。

因此，我国创新型国家建设法律制度需要进一步完善。 另一方面，应尽快改变创新型国家建设中的重政策、轻法律局面。 政策文件具有灵活性、效率等优点，但其制定过程比较简单，具体表现也抽象，在规范性、权威度、稳定性等方面不足，不利于长期继续推进创新国家建设。 因此，必须以更规范稳定的法律制度促进创新的国家建设，以规范保障模式实现从政策推进向法律调整的转变。 另一方面要进一步完善相应的法律法规，形成结构完善、体系完整、相互协调的创新型国家建设法律规范体系。 党的十八大报告说法治建设的主要要求是科学立法。 科学立法要尽快把与创新型国家建设有关的政策和重要谈话转化为法律制度，使广大创新参与者感到制度的固定。 我认为只有法治化的恒政才能最大限度地发挥广大科学技术人员和其他社会集团创新创业的热情和恒心。

2 .确定各类创新主体的职责和法律地位

创新主体是创新活动的组织者和参加者。 定位、结构合理、功能健全的创新主体体系是建设创新型国家的重要前提条件。 现在中国的创新主体体系还存在主体功能错位、交流合作不足、成果转化少等限制。 因此，必须进一步健全创新主体体系，政府、公司、科研机构、大学及其他创新主体各占地位，形成各部门职务、协同交流的局面。

首先，进一步确定政府在推进科技创新中的主导作用。 创新的国家建设与许多资源的整合和优化配置有关，没有政府的强大组织、诱惑，无法实现。 随着我国国际地位的迅速崛起和综合实力的增强西方发达国家对我国高精锐技术的封锁也越来越严格。 在这种情况下，我们要更好地发挥政府推进科技创新的主导和指挥作用。 在创新型国家建设过程中，政府必须是掌舵人而不是桨，其具体功能包括制定计划、建立规则、支持和宏观调控四个方面:第一，自主创新，按要点迅速发展，未来科学技术迅速发展 二是制定和执行财政投入、税收优惠等激励和促进科技创新的配套政策三是加强研发、科技资源共享、成果转化服务三个平台的建设。 另外，必须科学划分中央和地方科技管理事务权，中央政府侧重于全球性、基础性、长期业务，地方政府侧重于推进技术开发和转换应用。

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也没有进入各级政府部门的科学研究计划，经费是由社会资金支持的科学研究项目的纵向项目被纳入中央或地方的科学技术计划，经费由中央或地方的财政资金支持 在横向项目合同中，毫无疑问是民事合同。 另一方面，关于纵向项目合同的性质，有民事合同学说和行政合同学说两种对立的观点。 由于无法确定这类项目合同的法律性质，运用政府财政经费的项目负责人面临的法律风险越来越大。 近年来，科技人员负责科学技术项目后，因未能按合同约定录用经费而被追究刑事责任的事件经常刊登在报纸上，引起了社会的关注。 结果，科技人员放弃申报国家科技项目，以免引起刑事责任风险，对科研创新事业产生不利影响。 因此，决定这种项目合同的法律属性具有极其重要的现实意义。 在我国，将项目合同定性为民事合同更科学合理。 理由是:

首先，从合同签订程序来看，项目合同可以进入民事合同。 已经是合同合同合同基本上还没有还没有，还没有，还没有，还没有，还没有，还有。

不过也没什么，也没什么，还没什么，已经什么都没了，已经什么都没了，第三一一成为合同，其中不管任何公法上的权力和职责，都没有具备行政合同的实质复印件。

再次，从促进科学技术创新的需要出发，将项目合同的性质确定为民事合同具有极其重要的现实意义。 这第一，有利于扭转项目合同双方当事人之间权利义务差异等局面第二，有利于促进项目负责人全面履行合同义务，促进项目合同目标的实现第三， 有利于保证项目合同履行结果的评价标准和方法的客观化和科学化第四，有利于规范项目合同的经费预算，提高政府财政资金采用效益第五，消除科技项目负责人承担刑事责任的心理恐惧， 从表面上看，将项目合同履行中采用经费的行为提高到犯罪水平来打击，有利于项目研究活动的监督管理和国有资产的保持。 但实际上，这种刑事责任机制有可能大幅度抑制科研人员参与项目进行科技创新的积极性，使科技人员产生恐惧心理，放弃国家科技计划项目的申报，科研创新事业的良性迅速发展

在《国家科学技术计划项目管理暂行方法》中，项目合同和任务书被滥用为同一概念，这也是项目合同在当地不被视为行政合同的重要原因。 实际上，项目计划任务书和项目合同应该是有关联但性质不同的两个概念。 科学技术计划任务书的确立和公布是行政行为，属于国家科学技术计划组成部分的项目合同是科学技术计划部门代表国家和项目负责人根据科学技术计划签订的以产生新科学技术成果为目的的协议，平等主体之间的民

在确定项目合同的民事合同属性后，还需要认真研究和规范以下问题。

第一，关于横向项目合同和纵向项目合同的区别。 我们认为，应该区分管理横向项目合同和纵向项目合同，横向合同应该包含在民法中承包合同制度的规范范围内，对纵向合同可以维持现有的管理机构。 个人认为这种观点是偏颇的。 项目合同的法律属性不应该因合同经费来源而异，无论是横向合同还是纵向合同都属于民事合同。 另外，横向项目合同也不得被认定为承包合同。 合同的目标是完成员工，交付劳动成果，这种合同的履行利用越来越多的经验、妙技的体力劳动过程，与项目合同的履行表现为智力创造或服务不同，承包项目合同 因此，横向、纵向项目合同必须汇总调整为《合同法》的技术合同。

第二，关于项目合同的管理大体上。 项目管理应该充分信任，管理两端，控制节点，服从结果的大体。 充分信任是项目委托人对项目负责人有基本信任，这是项目合同顺利签订和履行的前提条件良好的两端是项目管理过程中项目立项和问题检查的两个环节 控制节点的核心是项目管理在合理明确管理节点的基础上，实现项目经费的支付与项目阶段过程的关联，实现比较有效和比较正确的动态管理的重要结果是项目合同的履行结果是项目 在必须实现或超过合同的目的或目标的情况下，项目负担单位或人员过程中的经费的采用和其他可能不合理的行为可以相对无视。

第三，第三方对项目合同履行结果的评价机制问题。 年国务院发布了《关于深化中央财政科学技术计划(专业、基金等)管理改革的方案》，对科学技术计划(专业、基金等)的业绩判断通过公开竞争等方法优先委托第三方机构，判断结果确立了作为中央财政支持的重要依据 这个规定对过去长期存在的项目管理部门是选手，改变裁判员的现象具有重要的制度意义，但如何保证和保护第三方机构判断或评价结论的科学、公正，确立了规范的制度 否则，第三方判断或评价结论的可信度将与预期相差甚远。

第四，关于项目负责人的劳务和报酬问题。 这是项目负责人高度关注、长时间热烈讨论的问题。 对此，个人认为应该致力于从以下三个方面处理: 1、在各种项目申报指南的经费科目中，增加和提高项目负担者(包括有工资的项目负担者)的劳务费和报酬比率，这里 2 .加强经费预算审查，切实改变在各类项目立项审查过程中只重视技术方案轻视经费预算的审查方法，作为是否成立经费合理性审查结论的重要依据。 3、不断强化项目承包人的合同法律意识。 劳务费和报酬支付多少，以及支付多少，必须以合同约定为基本。

4 .科学技术成果的持续宣传和完全转换所有权和红利激励制度

创新的国家建设不仅要转变创新的成果，也要转变成果。 如何把创新成果转化为现实生产力，实现科技进步与经济快速发展的紧密结合，是创新型国家建设的重要问题。 股权和红利激励作为国际通行的长时间激励方法，促进科技成果的转化，对创新驱动的迅速发展和创新型国家的建设具有重要作用。

年，国务院明确在中关村国家自主创新示范区开展公司股票和红利激励考试。 但后来后来后来后来又相继向武汉、上海等国家自主创新示范区、安徽合芜、自主综合试验区宣传。 但是，年、年、年、年2年，将年、国()定为“股票(红利、激励、暂定方法)”，从当年的3日开始，将国有股票红利激励政策推广到全国。 但是

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